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Dados da Associação Brasileira das Concessionárias de Rodovias (ABCR) mostram que o Brasil possui pouco mais de 204 mil quilômetros de estradas pavimentadas, mas apenas 19,6 mil são concessões, ou seja, menos de 10%. Em 2014, o investimento da administração privada nesses trechos chegou aos R$ 6,2 bilhões. Desde 1995, quando os primeiros editais foram lançados, o aporte foi de R$ 43 bilhões, aos quais, segundo a entidade, mais R$ 55 bilhões devem ser agregados nos próximos cinco anos. Os cálculos indicam que 45% da tarifa são destinados diretamente a melhorias e obras nas estradas. Ainda é pouco e, com o lançamento de programas federais e estaduais de concessão, o setor ganha confiança para investir no Brasil.
Pelo menos no que se refere à qualidade, um dos principais relatórios do setor, a Pesquisa de Rodovias da Confederação Nacional do Transporte (CNT), responsável por avaliar o pavimento, a sinalização, a geometria e a infraestrutura de apoio de mais de 100 mil quilômetros, atesta o bom desempenho das concessões. De acordo com a última edição, referente ao ano passado, todas as 21 melhores rodovias brasileiras são concessões. Das 20 primeiras, 19 integram o Programa de Concessões Rodoviárias do Estado de São Paulo. Ainda que as tarifas sejam mais altas, o programa é considerado referência.
"As rodovias paulistas tiveram tarifas definidas pelo padrão de qualidade. A tarifa é mais alta porque a exigência é mais alta", explica o diretor de desenvolvimento e tecnologia da Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias (ABCR), Flávio Freitas. Em nível nacional, em agosto de 2012, a presidente Dilma Rousseff lançou o Plano de Investimento em Logística (PIL). Segundo o Ministério dos Transportes, na primeira fase de implementação, entre maio de 2014 e setembro de 2015, foram entregues 4,89 mil quilômetros, com 288 quilômetros duplicados no período.
O objetivo é de que cada concessão vigente forneça toda a extensão duplicada ao final de apenas quatro anos da emissão da licença de instalação. Os investimentos seriam de R$ 46 bilhões. A segunda etapa, lançada em junho do ano passado, abrange mais 7 mil quilômetros e um orçamento de R$ 66,1 bilhões. Estão contemplados, nesta segunda etapa, 581 quilômetros de estradas gaúchas, compreendendo os seguintes trechos: BR-101, entre a divisa com Santa Catarina e Osório; BR-116, entre o entroncamento com a BR-290 e o entroncamento com a BR-470 em direção a Camaquã; BR-290, entre Osório e o entroncamento com a BR-116; e BR-386, entre o entroncamento com a BR-116 e o entroncamento com a BR-377, com vistas a duplicar a Rodovia da Produção até Carazinho.
O investimento estimado, com prazo de concessão de 30 anos, é de R$ 3,2 bilhões. Por meio de portaria do Ministério dos Transportes, o prazo final para elaboração e apresentação dos estudos técnicos desses trechos foi prorrogado para 31 de maio de 2016. A questão sempre gerou polêmica no Rio Grande do Sul. Em 2013, o governador Tarso Genro optou por não renovar os contratos que estavam finalizando e criticou as empresas. Agora, com baixa capacidade de investimento, o governador Sartori vê o modelo como uma das saídas para administrar suas estradas. De acordo com o secretário de Transportes do Rio Grande do Sul, Pedro Westphalen, o Programa Estadual de Concessão de Rodovias está em processo retificativo na Casa Civil do Estado para ser reencaminhado à votação. Em dezembro, o projeto de concessões, também com direito de exploração por 30 anos, constava no pacote da sexta fase do ajuste fiscal encaminhado pelo governador José Ivo Sartori à Assembleia Legislativa.
Sem ser votado, o projeto retornou ao Executivo, conforme Westphalen, para agregar sugestões da base governista no Legislativo. Embora os trechos ainda não tenham sido definidos, o modelo de edital deve repetir o utilizado pelo governo federal. "Trata-se de um modelo que já foi estudado e aperfeiçoado, para evitar o máximo de contestações e distorções", explica. Os planos da pasta, segundo Westphalen, também estão focados na potencialização da Empresa Gaúcha de Rodovias (EGR).
Retorno do investimento deve ser cobrado ao longo do prazo, diz especialista
Pelo menos dois motivos explicam a situação precária das estradas gaúchas, conforme explicação do professor do Laboratório de Sistema de Transportes (Lastran), da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (Ufrgs), Luiz Afonso dos Santos Senna. Em primeiro lugar, a crônica falta de recursos, criando, historicamente, um déficit de investimentos difícil de ser recuperado na estrutura viária. Em segundo lugar, o que chama de "antipatia", "resistência" ou "questão ideológica", fator que tem barrado as privatizações e concessões e parcerias público privadas especialmente no Rio Grande do Sul.
Mesmo quando tivemos trechos concedidos, explica o professor, o modelo esteve sob uma disputa permanente entre diversos agentes públicos, como governo, mídia e usuários. O principal pacote do segmento, lançado em 1998, encerrou em 2013 e não foi renovado pelo governo estadual. Com isso, dos 1.799 quilômetros sob administração de empresas privadas, 983 quilômetros de rodovias federais foram devolvidos ao Ministério dos Transportes e 815 passaram à administração da Empresa Gaúcha de Rodovias (EGR), criada durante o governo de Tarso Genro.
De acordo com a Agência Reguladora de Serviços Delegados (Agergs), as concessionárias arrecadaram, no período, R$ 5,5 bilhões. Desse total, 3,06 bilhões foram investidos nas rodovias, enquanto R$ 2,44 bilhões foram utilizados em gastos com funcionários, impostos, equipamentos e revertidos em lucro. Na época, o então governador Tarso Genro criticou o regime pela falta de compromisso das empresas em realizar os reparos necessários. O presidente da Associação Gaúcha de Concessionárias de Rodovias (AGCR) disse que, por sucessivos governos, houve descumprimento dos contratos.
Os desentendimentos, de uma maneira geral, segundo Senna, têm origem na formatação dos editais. Normalmente, a Taxa Interna de Retorno (TIR) é o principal problema. No primeiros editais do Programa de Investimento em Logística (PIL), o governo federal divulgou uma TIR de 5,5%. Com uma reação negativa do mercado, os dois primeiros leilões, da BR-040 no trecho entre Brasília e Juiz de Fora e da BR-116 no trecho de Minas Gerais, acabaram suspensos. Em julho do ano passado, para atrair interessados, o governo federal elevou a taxa de 7,2% para 9,2% para as novas concessões de rodovias.
"O próprio governo fixou artificialmente para baixo a TIR. Ao ver a taxa e comparar com o custo de oportunidade e com outras possibilidades de investimento, as empresas preferem aplicar em outras áreas", explica. Na época, o Ministério da Fazenda comunicou que a alteração foi feita com base no custo médio ponderado de capital e que a taxa efetiva depende das características da concessão, dos acionistas e da estrutura de capital. Agora, segundo Senna, o modelo federal está mais amadurecido e deve servir de exemplo para os estados que pretendam implementar seus programas.
Modelos de contrato que exijam investimentos em curto prazo agravam o problema e afastam as concessionárias. "Forçar uma série de obras no início do fluxo de caixa, nos primeiros cinco anos de contrato, o que também acontece no Brasil, significa impacto muito alto na tarifa ou licitações sem comparecimento", destaca. De acordo com Senna, as contrapartidas devem ser diluídas ao longo do prazo de concessão, conforme o caso. "Uma rodovia como a freeway, por exemplo, pode ter tarifa mais baixa se for licitada hoje, pois tem menor necessidade de obras. A tarifa justa, para empresário e usuário, é aquela que dá o patamar de qualidade que se espera", completa.
Em contratos de 30 anos, por exemplo, existe a possibilidade de sete governos diferentes serem eleitos. Nesse cenário, a continuidade para preservação do contrato está entre as preocupações dos investidores. "Um reajuste não pode deixar de ser dado porque é ano de eleição. Reajuste é contratual e tem uma fórmula. É uma forma de manter o equilíbrio econômico do contrato. Pequenos ajustes podem ser feitos em razão de mudanças tecnológicas ou na lei, mas, fundamentalmente, o contrato precisa ser preservado", diz Senna. Por isso, é importante a atuação das agências reguladoras, como a Agergs no Rio Grande do Sul.
Contrato é chave para sucesso da freeway
Trecho da BR-101 entre Osório e o rio Mampituba, na divisa com Santa Catarina, é um dos que deverão ser oferecidos à iniciativa privada
JOÃO MATTOS/JC/JC
A freeway conquistou, por três anos seguidos, desde 2013, o prêmio de melhor rodovia federal brasileira, do Guia 4 Rodas, além do conceito ótimo na pesquisa anual da Confederação Nacional dos Transportes. Primeira concessão rodoviária federal no Estado, têm seus 121 quilômetros operados pela Triunfo Concepa desde 1997. Ao longo de quase 20 anos, não por acaso, a rodovia passou a ser citada frequentemente como principal exemplo de sucesso desse modelo de administração.
Mas, se o Estado acumula embates em torno de concessões com poucos resultados, qual é a chave para a qualidade e o reconhecimento da freeway? Na opinião do diretor-presidente da Triunfo Concepa, Thiago Vitorello, a resposta está nos termos e na condução do contrato. "O principal motivo foi o desenvolvimento de um contrato técnico, onde estão equilibradas as demandas do usuário, do poder concedente e da operadora", diz Vitorello. Para ele, é importante ação da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), responsável pela regulação dos termos.
O documento, entretanto, passou por mudanças ao longo do tempo. "Nenhum contrato tem condições de vislumbrar o cenário de duas décadas", afirma Vitorello. Nesse sentido, obras foram incorporadas, como a terceira faixa que, a princípio, não era obrigação da concessionária. A terceira faixa, entre Gravataí e Osório, foi adicionada posteriormente, assim como a inclusão do trecho de quase nove quilômetros entre Eldorado do Sul e Guaíba na concessão, com a construção de um trevo e duplicação e recuperação do pavimento. Além disso, houve mudanças na legislação, como a isenção de cobrança para eixos suspensos. Todas as contrapartidas foram ajustadas durante a execução.
Até o momento, a empresa diz ter investido R$ 1,9 bilhão, corrigidos pela inflação, em obras e manutenção. Em impostos, foram arrecadados R$ 400 milhões, R$ 240 milhões na esfera federal e R$ 160 milhões pelos municípios onde passa a concessão: Osório, Santo Antônio da Patrulha, Glorinha, Gravataí, Cachoeirinha, Canoas, Porto Alegre, Eldorado e Guaíba.
Em julho do próximo ano, encerra o período do concessão da Triunfo Concepa. Duas alternativas estavam postas. Como a concessionária realizou as obras da quarta faixa de rolamento entre Porto Alegre e Gravataí, que também não estava prevista em contrato para ser amortizada na tarifa, existia a possibilidade de o governo federal fazer o aporte de pouco mais de R$ 240 milhões para amortizar a dívida ou estender os diretos sobre a via por mais um ano e meio. Ambas agradavam a empresa. Entretanto, há alguns dias, a empresa confirmou o recebimento do pagamento. O governo, inclusive, já lançou um estudo para uma nova concessão federal de 580 quilômetros, passando pelo trecho atual, indo até Camaquã e, de Porto Alegre, até Carazinho.
Para ABCR, agência reguladora gera equilíbrio
Trecho da BR-101 entre Osório e o rio Mampituba, na divisa com Santa Catarina, é um dos que deverão ser oferecidos à iniciativa privada
JOÃO MATTOS/JC/JC
Para o diretor de desenvolvimento e tecnologia da Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias (ABCR), Flávio Freitas, a incerteza em relação ao cumprimento dos contratos é "o ponto nevrálgico" da situação das concessões no Brasil. "Isso só é resolvido pelo fortalecimento das agências reguladoras", pondera.
Em âmbito federal, essa responsabilidade cabe à Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). É tarefa dela e de suas similares estaduais, como lembra Freitas, garantir o equilíbrio entre as necessidades dos três entes envolvidos nos contratos: usuários, poder público e concessionárias.
Cabe a esses órgãos gerar estabilidade para o cumprimento dos termos assinados, independentemente de trocas de governo ou de pressões econômicas ao longo de períodos que podem chegar a três décadas. "Rodovias exigem grandes investimentos com custo amortizado ao longo de 20 ou 30 anos. Os interesses dos três lados às vezes estão alinhados, mas às vezes são conflitantes. Qualquer alteração que ocorra gera, no mínimo, receio dos investidores em participar de novos projetos ou aumento das avaliações de risco, o que necessariamente resulta em tarifas mais caras", diz Freitas.
Segundo o professor do Laboratório de Sistema de Transportes (Lastran), da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (Ufrgs), Luiz Afonso dos Santos Senna, o valor precisa ser analisado caso a caso, conforme o trecho concedido. "A tarifa não tem que ser alta nem baixa, tem que ser adequada ao conjunto de investimentos necessários para aquela via", destaca. Ou seja, quanto mais obras, mais caro se tornará o pedágio. Essa é uma questão que atrasa a implementação dos programas no Brasil, uma vez que boa parte das estradas encontra-se em situação precária, o que requer altos investimentos, nem sempre passíveis de serem transferidos para a tarifa.